解码中央环保督察

时政 徐天
中央环保督察将中国传统的环境监管模式 由查企为主转变为督政为主

2017 年 12 月 24 日,浙江省杭州市,中央第二环境保护督察组向浙江省移交生态环境问题材料。图/ 视觉中国 


环保,是近几年的热词。这其中,被称为“环保钦差”的中央环保督察组,无疑最受关注。“开展中央环保督察,严肃查处违法案件”被写入了2018年的《政府工作报告》。


自2015年12月启动河北省环保督察试点以来,中央环保督察组在2016年7月和11月、2017年4月和8月,分四批对另外30个省(区、市)开展督察,实现了全国31个省(区、市)的督察全覆盖。


首轮中央环保督察累计立案处罚2.9万家企业,罚款约14.3亿元;立案侦查1518件,拘留1527人;约谈党政领导干部18448人,问责18199人。


过去,环保部也会牵头进行环保监察,但是监察对象通常是企业,解决的问题较为局部。2015年7月1日,中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过《环境保护督察方案(试行)》(下称《督察方案》),把环境问题突出、重大环境事件频发、环境保护责任落实不力的地方作为先期督察对象。


督察工作将以中央环境保护督察组的形式开展,督察对象是省区市党委和政府及其有关部门,并下沉至部分地市级党委政府部门。环保督察强调“党政同责”“一岗双责”,意味着地方党委与政府一道接受监督,督察结果作为领导干部考核评价任免的重要依据。


评论认为,中央环保督察将中国传统的环境监管模式,由查企为主转变为督政为主,成为一项重大变革。


中央环保督察启动两年多以来,各省(区、市)出台或修订生态环境保护政策法规、制度标准等240多项,其中山东、海南、四川、西藏等地印发文件,将环境保护纳入干部履职尽责考核评价范畴。进行过督察的这31个省份,均出台了环境保护职责分工文件、环境保护督察方案,以及党政领导干部生态环境损害责任追究实施办法。


2018年,第二轮次的中央环保督察即将展开。根据初步规划,第一轮督察问题的“回头看”将成为2018年的首要工作。另外,还将指导地方建立省级环保督察体系,实现国家督省、省督市县的中央和省两级督察体制机制,发挥督察联动效应,形成环保督察的长效机制,维持环保高压态势。


从查企到督政


2017年8月,第四批中央环保督察启动,八个中央环境保护督察组分别负责对吉林、浙江、山东、海南、四川、西藏、青海、新疆(含兵团)开展督察进驻工作。


与过去一样,在启动之前,媒体公布了该批次督察的八个小组组长、副组长名单,以及举报电话。


这八个组长分别是焦焕成、吴新雄、马中平、贾治邦、朱之鑫、蒋巨峰、杨松、李家祥。他们均在全国人大或全国政协任职,均为省部级官员。据了解,中央环保督察组的组长一般都满足以上两点条件,另外,官员自身必须经验丰富、理论水平高。


而这四批、31个组的副组长,均由环保部的在职副部长担任。据了解,这同样是中央环保督察的相关规定。


一般而言,每个中央环保督察组通常有30人左右。除了组长、副组长外,组员基本都来自相应的片区。


作为环保部的事业单位,华东、华南、西北、西南、东北、华北这六大督查中心先后成立,中心主要承担加强环境保护监督执法、应对突发环境事件、协调跨省界污染纠纷等职能。


2017年,六个督查中心改名为督察局,由事业单位变更为环保部的派出机构。机构职能中,新增了“承担中央环保督察有关工作”的职能。


一般来说,不同中央环保督察组的组员,就按照所督察省份所属片区,由该片区的环保部督察局的工作人员组成。人手不够的时候,也会从环保部以及其他片区督察局抽调人手。


除此之外,人员构成中还有一名总协调员。通常来说,该协调员一般由督察省份所属的环保部督察局的相关领导担任。


督察组进驻后,通常进行为期一个月的中央环保督察。全国政协委员、重庆市环保局副局长余国东告诉《中国新闻周刊》,2016年,中央第五环保督察组在重庆进驻的30天期间,一直没有休息,包括双休日。


外界认为,中央环保督察,实现了从查企到督政的转变,有利于落实“党政同责”“一岗双责”的要求。中央环保督察的过程,也确实与督政密切相关。


国家环境保护督察办公室副主任刘长根曾在接受媒体采访时,将中央环保督察的步骤总结为三个阶段。


第一个阶段是省级层面督察,大概有十天时间。省级层面督察主要是通过与省级领导还有省级有关部门主要领导开展个别谈话,调阅省级党委政府和有关部门的资料,走访主要承担环保职责的有关部门,同时受理信访举报等等。通过这些方式,把握全省环保工作的整体情况,聚焦突出问题,为下一步督察奠定基础。


在河北省进行督察时,督察组一共与26位省级领导做了个别谈话,包括省委书记、省长,近期退出领导岗位的一些省级领导,也包括省高法、高检的主要领导。督察组对谈话作了设计,每个问题都具有很强的针对性。


问题包括:你认为你省突出的环境问题主要有哪些,你认为你们哪个地方的环境问题最突出,责任没有到位等等。“有些相关部门领导的谈话还有针对性的追问,比如工信部门,涉及一些淘汰落后产能的情况可能会有追问。”


重庆市环保局副局长余国东告诉《中国新闻周刊》,督察组对重庆市四套班子的领导、相关部门的一把手均进行了谈话,了解与环保相关的政策制定情况、履职落实情况等。“如果在督察过程中发现了问题,还会回过头再找这个人谈话,总之是深入调研。”


第二个阶段是下沉地市督察。下沉督察是针对督察准备和省级层面督察梳理出来的问题线索,下沉到部分地市进行调查取证核实。主要看这些问题是不是真的,责任在哪个方面。时间也是十天左右。


问题线索大概有百余个,除了省级层面督察梳理出来的之外,还有针对督察准备的。这些事先准备的问题,大多来自于督察局对所辖省份环境问题的日常了解,也有一些来自于过去环保部收到的信访举报线索。


余国东介绍,督察局掌握的线索往往是独立的,即便不在中央环保督察期间,督察局也经常会不通过省级环保部门,而是直接去地市,就相关线索进行调查。


据刘长根告诉媒体,在中央环保督察组进驻之前,相关人员会通过明察暗访,摸情况、找线索,形成问题清单和进驻手册。


除了这些线索之外,督察期间,各督察组都设立专门值班电话和邮政信箱,受理被督察省份环保方面来信和来电举报,这些问题多数都交给该省环保部门进行解决。


余国东介绍,通常来说,来信来电举报都会在当天由督察组转交给地方,地方环保部门也会按照问题涉及的地方或部门,当天交办,在规定时间内办结。无论是问题本身,还是处理结果,均要进行公示。如果中央环保督察组已经结束该省的督察,在结束之后的一周时间之内,所有来信来电举报问题必须进行办理意见反馈。


据了解,已经结束的四批全覆盖中央环保督察过程中,一共受理了群众举报13.5万件,除去一部分重复案件,经过合并后,向地方交办10.4万件,截至2017年10月,已经有10.2万件得到办结,当时的办结率超过98%。这其中约有8万件涉及垃圾、油烟、恶臭、噪声、企业污染以及黑臭水体问题。


全国政协委员、湖南省环保厅副厅长潘碧灵告诉《中国新闻周刊》,为了了解这些问题产生的深层次原因,湖南省纪委牵头组织了六个小组,在中央环保督察组进驻期间,负责对不同群众反映环境问题背后涉及党委政府及有关部门责任的调查问责。



1 月 19 日,海南省三亚市小洲岛项目工地正在进行生态复绿。图/ 中新 


问责


督察的第三个阶段,是梳理分析归档。刘长根说,一方面是对前两个阶段的工作进行梳理,形成一些基本的观点和报告框架,同时根据需要,还可能对未下沉地市的突出问题进行取证,开展针对性的补充督察。另外,对在工作中涉及的文件材料进行归档,该归还的归还,该带走的带走。 


通常来说,中央环保督察组会在几个月之后向督察省份进行意见反馈。广东省和重庆市的中央环保督察均在2016年11月至12月间进行,反馈意见均在次年4月收到。湖南省的中央环保督察在2017年4月至5月间进行,反馈意见在当年7月收到。


刘长根提到,督察报告以梳理问题和生态环境损害责任追究案件为重点,每个督察报告总体上70%的篇幅讲问题,20%的篇幅谈成绩,10%的篇幅提建议。


目前,各省收到的督察报告均已公开。这些督察报告中不乏犀利的言辞。比如,中央第四环保督察组向海南省反馈督察情况时指出,海南的“一些地方和部门对全省得天独厚的生态环境沾沾自喜,盲目自满,认为自然环境好就是工作做得好。一些市县重经济发展、轻环境保护,热衷于搞‘短平快’的速效政绩工程,财政过分依赖房地产”。


环保部在记者会上介绍,四批次的环保督察,发现了各省(区、市)在环保方面存在的六个方面共性问题。一是一些地区大气和水环境问题突出;二是环境治理基础设施建设严重滞后;三是一些自然保护区违规审批、违规建设;四是水资源过度开发;五是工业污染问题仍然较为突出;六是农村环境问题比较突出。“这些问题与我国发展阶段有关,也与地方党委政府不重视、不作为、不担当有很大关系。”


根据规定,各省在收到反馈意见之后,研究制定整改方案,在30个工作日内报送国务院。整改方案和整改落实情况均要及时向社会公开。


其后,各省将督察组指出的问题逐条细化,详细列出整改措施、期限及目标,也规定了整改领导小组的成员和负责人。刘长根介绍,有约一半的省份由党政主要领导共同担任整改领导小组组长,其余均由党委或政府主要领导担任组长。


各级有关部门也随即制定了具体整改方案,党政主要领导为第一责任人。这些整改方案报省里备案,作为整改销号和调度考评依据。为了监督整改进度,湖南省实行一月一调度、一督办、一通报,两月一推进,三月一评议,对整改推进不力、整改工作落实不到位、进度明显滞后、问题仍然突出的,视情采取曝光、通报、约谈、问责、挂牌督办、区域限批等措施。


根据各省的整改方案,国家环境保护督察办公室对其整改进度进行后续监督。


除了相关问题的整改,中央环保督察之所以被称作“环保钦差”,一个很重要的原因在于,督察组会对相关人员提出追究问责。湖南省收到的督察反馈,也包括督察组梳理的生态环境损害责任追究问题清单。


“中央环保督察是综合性的督察,是‘大环保’的概念,所以不管是环保部门,还是其他部门,只要失职失责,都要进行问责。”刘长根说,问责范围不仅涵盖环保系统内部人士,还包括地方党政、国有企业、基层社区、国土、林业、水利、住建、农业、城管、安监、工信、交通、公安、发改、旅游等各个与环保相关的部门。


问责,毫无疑问会起到震慑作用。数据表明,首轮中央环保督察累计立案处罚2.9万家企业,罚款约14.3亿元;立案侦查1518件,拘留1527人;约谈党政领导干部18448人,问责18199人。


根据中央的部署,2018年,将指导地方建立省级环保督察体系,实现国家督省、省督市县的中央和省两级督察体制机制,发挥督察联动效应,形成环保督察的长效机制,维持环保高压态势。


这也与省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革有关。


2016年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》,意见中提出,试点省份将市县两级环保部门的环境监察职能上收,由省级环保部门统一行使,通过向市或跨市县区域派驻等形式实施环境监察。


社会环保体系仍待建立


目前的环保督察已经形成了高压化、常态化趋势,不过,这其中仍有一些问题存在。为此,民进中央专门就进一步加强和完善中央环保督察提出了党派提案。


全国政协委员、湖南省环保厅副厅长潘碧灵在谈到这一提案时指出,正如民进中央党派提案所提,中央环保督察的人员构成,除了组长之外,其他人员均来自环保系统,这容易给其他部门造成中央环保督察仍然是环保部门督察的错觉,或者至少只能算中央领导下的环保督察。


“我们在配合中央环保督察时,有的其他部门的领导就跟我说,这是在为我们环保部门做事。中央环保督察是党中央、国务院对省级党委政府的督察,而不是环保部对省级党委政府的督察。但由于组织结构的现状,有些人会有这样的误解。”


而因此也引发了第二个问题。潘碧灵认为,虽然目前强调一岗双责,但发改委、住建部、农业部、水利部等相关部委并没有参与督察、督办,地方相关部门的责任意识和压力传导就不够。


另外,潘碧灵提出,目前,虽然不少省份都将环境保护纳入干部履职尽责考核评价范畴,进行过督察的31个省份均出台了党政领导干部生态环境损害责任追究实施办法,但这些考评体系目前作用发挥还有限。


“有的干部可能会觉得,这点影响问题不大,只是考核适当扣点分,并不是一票否决,真正对领导干部的使用产生影响的情况还是比较少。说到底,这种问责还未产生普遍的切肤之痛。”


除此之外,另有一位不愿具名、曾参与过中央环保督察的全国政协委员提出,更重要的问题在于,环境问题如何能从根本上得以解决。


目前,对于环保问题,各级党政领导的重视程度、推进力度以及产生效果均是空前的,但如何将成果进行巩固,进行长期的、制度化的落实,是一个难题。


潘碧灵认为,现在有一种新的形式主义,以文件贯彻文件,以会议贯彻会议。“百姓投诉的问题,一个星期、半个月就可以解决。但这种解决是短期的。环境污染治理不是光靠落实责任就能够解决的,长期来看,必须依靠资金和项目治理。这需要政府加大投入,但光靠政府是不够的,还需要企业乃至全社会都参与进来。”


目前,基层的环境治理资金压力很大。“很多地方,基本民生能保障就很不错了,没有余钱搞环保。光靠层层落实责任、层层传达压力是不够的。”他提出,政府对于环保方面的资金投入还应该继续加大比重。


余国东也表示,因为环境污染问题,许多地方面临产业结构的调整。这需要政府各部门共同配合,引导该地区发展绿色产业,在资金上给予补助,政策上给予支持,甚至为地方协调、牵线搭桥。


另外,潘碧灵还指出,造成环境污染的,不仅仅是企业,还包括每一个个体。比如开车、吃烧烤、燃放鞭炮烟花,甚至日常生活,都有可能造成废气、废水的排放。


但有环保人士指出,对百姓来说,新楼盘旁边要有好的学校、公立医院,却不能有垃圾处理设施、污水处理设施。楼盘进行售卖时,不敢宣传周围有这样的设施。建造时,百姓进行投诉,或者直接要求停工。中国这方面的设施确实存在很大的缺口。


可以说,全社会系统的环保体系尚未完全建立。潘碧灵认为,中国必须要在体制机制、资金投入等方面有较大的改变,环境质量的改善才能取得明显成效。