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李树起。


破解城镇化土地和资金瓶颈

——专访天津市副市长李树起
  
  《中国新闻周刊》记者|王全宝
  

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  3月5日,李克强总理在政府工作报告中指出,缩小城乡区域差距,既是调整经济结构的重点,也是释放发展潜力的关键,要深入推进以人为核心的新型城镇化。
  
  全国人大代表、天津市副市长李树起在接受《中国新闻周刊》专访时认为,推进新型城镇化建设,首先要做好“人”的文章、推进产城融合、强化服务管理等工作。


  
  以宅基地换房突破资金与土地双重约束
  
  中国新闻周刊:天津是较早推行新型城镇化的城市之一,也积累了丰富的经验,请你介绍一下,当时天津推行新型城镇化都面临哪些问题?
  
  李树起:当时存在的主要问题有,小城镇和村庄规模普遍偏小,村庄人均建设用地大,人口密度低,用地不集约,土地利用率不高;各种设施水平低,公共服务设施和基础设施不完善;污水垃圾随处排放与堆放现象普遍,影响投资环境和可持续发展;土地价值难以体现,小城镇建设资金匮乏。
  
  面对这样的局面,如何加快城市周边农村的城镇化步伐,破解农村城镇化中的土地和资金两大瓶颈,满足广大农民向往城市生活的愿望,同时,实现工业化和城镇化的相互促进和相互协调发展,成为摆在天津面前的一个重要问题。
  
  针对上述存在问题,天津市委、市政府高度重视,特别是从2005年开始,全面贯彻落实党中央、国务院关于新型城镇化的决策和部署,在(黄)兴国书记的亲自谋划、亲自指挥和部署下,按照科学发展观的要求,坚持从农民的根本利益出发,在全面制定城乡规划和不减少耕地的基础上,结合天津自身特点,顶层设计破解了土地和资金瓶颈问题。陆续开展了以宅基地换房、农村三区联动建设、农村“三改一化”和农村金融改革等四个阶段性工作,推行了一系列以人为核心的新型城镇化建设,探索了一条大城市周边农村城镇化的新路子,城镇化发展速度明显加快,目前形成了具有天津特色的统筹城乡发展路子。可概括为“一个思路化解城乡二元结构,实施三区建设保障‘四金’农民”。具体是:一个思路“宅基地换房”,化解城乡二元结构,统筹示范工业园区、农业产业园区和农民居住社区“三区”联动,培养拥有股金、薪金、租金、保障金的“四金”农民。
  
  中国新闻周刊:那么,天津通过何种路径解决小城镇建设的难题?
  
  李树起:路径就是采取以宅基地换房的办法。以宅基地换房突破了资金与土地双重约束。
  
  所谓通过宅基地换房具体内容是在国家现行政策框架内,坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则,高水平规划、设计和建设有特色、适于产业聚集的生态宜居新型小城镇。按照规定的置换标准,农民以宅基地换取小城镇的住宅,迁入小城镇居住。农民原有宅基地统一组织复耕,实现耕地占补平衡。在规划建设的新型小城镇,除了规划农民还迁住宅小区外,还要规划可供市场开发出让的土地,通过土地出让获得收入平衡小城镇的建设资金。
  
  中国新闻周刊:通过宅基地换房的关键,是如何调整出项目所需建设用地周转指标,用地指标这个问题是如何解决的?
  
  李树起:是否有用地指标是推进小城镇建设成功与否的关键。为此,我们首先编制土地复耕规划。在规划和建设好新的小城镇的同时,能否确保把宅基地整理出来,实现耕地总量不减,质量不降,动态平衡,是宅基地换房办法成败的关键。
  
  因此,要求各试点区县要认真编制土地整理复耕规划,严格落实责任主体,明确土地整理复耕的期限和验收标准。凡不能按期实施土地复耕、偿还土地周转指标的,不允许再开工新的示范镇村项目,不再安排建设用地指标。
  
  项目所需建设用地周转指标,由市国土房管局负责向国土资源部衔接落实,以原村庄宅基地整理复耕后的土地予以抵还。


  
  底线是不能牺牲农民的利益求发展
  
  中国新闻周刊:用地指标来之不易,在建设过程中,天津是如何集约节约利用土地的呢?
  
  李树起:
可以说土地是农民生存的基础,土地问题也是新型城镇化的核心问题,更是决定城镇化成败的关键。所以,新型城镇化应将集约节约利用土地放在首位,应做到土地城镇化与人口城镇化的相互统一,将提高产城融合和人口集聚作为新型城镇化的首要条件。
  
  坚决杜绝一些城市脱离实际建设大马路、大广场,特别是一些地区开发区、产业园区和新城新区数量过多、面积过大的现象。要切实保护失地农民利益,保持耕地不减质量不降。坚持城镇空间分布与资源环境承载能力相适应。城镇规模与资源环境承载能力相适应,生态宜居才成为可能。
  
  在建设上要坚持经济发展和产业布局紧密衔接,宜大则大、宜小则小,统筹大与小、镇与村,协调推进新城、中心镇、一般镇规划建设。特别是水、气、电、路等基础设施,这些新型城镇化质量的“硬指标”必须高标准完成。按照集聚、智能、绿色、低碳原则,高起点规划、高标准建设、高效能管理,加强低碳节能降耗技术开发应用,推广绿色建筑,发展绿色交通,构建绿色生产方式,倡导绿色生活方式和消费模式,建设资源节约型、环境友好型新城镇。
  
  中国新闻周刊:近些年,在推进新型城镇化过程中,一些地方政府工作出现了偏差,甚至出现了违反中央政策以及侵害农民利益的现象。天津如何避免此类事件发生?
  
  李树起:我认为,推进新型城镇化建设要依法依规进行,要依法行政。为此以宅基地换房建设示范小城镇制定了基本原则:一是承包责任制不变,就是在国家确定的家庭联产承包责任制这项基本制度不能改变;二是可耕种土地不减,就是不能踩18亿亩的耕地红线,只使用农村存量建设用地;三是尊重农民自愿,就是农民不同意、不高兴、不满意的事情坚决不做,为把好事办好,我们确定了95%拥护,5%不反对的硬性指标,未达到的镇不能申请试点;四是以宅基地换房,农民不花钱,就是通过土地置换的办法解决建设的资金问题。
  
  在推进新型城镇化建设之初,我们就划定了底线,不能以牺牲农民的利益求发展。具体来说:一是尊重农民意愿。小城镇建设工作是否能搞好,关键的一个问题是能不能尊重农民意愿,充分调动广大农民的积极性。在试点工作中,我们贯穿了两个自愿的原则:首先是换房,农民自己要申请,要自愿;其次是要自愿整理好自己的宅基地,事先要有法律手续,农民要签协议。区县政府对这个问题都有规范性的办法,区县人大常委会也做出决定,依法办事。
  
  二是维护群众权益。农民是小城镇建设的主体。在试点工作中,区县政府主动为群众谋长远、算大账,除了满足群众住房改善、养老保障落实等基本需求外,还考虑到群众住楼后的长久生计、生活开销增大以及教育卫生和交通等问题。在制定规划中,我们要坚持教育、卫生、商业服务实行综合配套,在还迁房安置中留出一定面积的经营用房,解决日常开支和维持长久生计问题。同时,在镇村规划中预留部分城镇工业用地,解决群众就业,增加工资性收入,满足公共支出的财政需求,让群众在宅基地换房过程中,真正成为最大的受益者。
  
  三是不增加农民负担。从农村的实际出发,农民按标准置换的住房不花钱,用土地出让的收益进行抵补;农民入住小区物业费采用补贴方式逐步过渡,资金来源于市区财政税收返还和集体经济组织收入和积累。通过探索安装太阳能、秸秆气化等途径提供清洁、廉价能源,降低日常生活开支;新建住宅区内商业公建设施一部分不出售,以出租收益回补群众。


  
  有就业、有财政收入,才能留得住人
  
  中国新闻周刊:在新型城镇化建设中,有些地方由于产业基础薄弱、人才资源少,创业、创新能力不足等原因,对人口的聚集能力有限,城镇化的结果可能是建了城,留不住人。你认为该如何解决这一问题?
  
  李树起:城镇化不是简单地迁村并点,盖一批房子让农民居住,必须有经济活动,有就业、有财政收入,才能留得住人,才能可持续。我们的做法是利用宅基地换房节约出来的土地指标和复垦出的土地,建设示范工业园区和农业产业园区,并给予出让金返还、税收优惠等政策支持,使农民居住社区、示范工业园区、农业产业园区“三区”联动发展,促进农业增效、农民增收、农村增实力,实现了农民安居乐业有保障。31个区县示范工业园区,总规划面积超过了400平方公里,目前,已累计完成基础设施建设面积200平方公里,累计投入建设资金382亿元,共有注册企业1.29万家。累计签约项目3224个,计划总投资1.1万亿元。去年累计完成工业总产值4294亿元,带动50万农民就近就地就业。21个农业产业园区、100个现代畜牧业示范园区和55个优势水产品养殖示范园区,带动45万农民就地就近就业。
  
  对于产业基础相对薄弱和人口聚集能力有限的城镇,我们主要采取了以下措施:一是制定科学合理的产业发展目标和规划,并给予一定的政策优惠支持,有计划、有重点、有秩序地推进,促进城镇可持续健康发展。二是对城镇基础设施加大财政投入力度,完善文化、教育、医疗卫生等公共服务设施建设,强化综合功能,增强城镇服务能力,提升服务水平。三是引导社会资本参与小城镇建设和开发,鼓励好的教育医疗单位到小城镇设分支机构,带动城镇发展。
  
  中国新闻周刊:
推进新型城镇化建设,如何防止“摊大饼”“大城市病”现象的出现?
  
  李树起:根据我市发展经验来看,一是要规划先行。立足天津实际,我们编制了“双城双港、相向拓展、一轴两带、南北生态”的空间发展战略规划,并依据该规划,确定了“城市主中心和副中心、郊区县11个新城、100个一般镇和500个村”组成的四级城镇布局。二是要合理控制城市规模。依据环境容量和城市综合承载能力,科学划定城市开发边界,控制城市开发强度,推动城市发展由外延扩张式向内涵提升转变。三是要高水平建设小城镇。高标准推进小城镇和农村基础设施、公共服务设施建设,不断增强综合承载力、集聚力和辐射力,解决好就业、住房、教育、医疗、养老等现实问题,努力打造集约紧凑、绿色低碳、和谐宜居、富有特色的现代化城镇,让居民安心工作生活在当地,缓解天津中心城区压力。四是要创新城镇发展。我们着力打造城镇产业平台、生活空间和发展空间,稳步推进农业转移人口市民化,农村土地制度、集体产权制度、农业经营体系、金融创新等相关领域改革,激活城镇发展活力。


  
  本文首发刊载于《中国新闻周刊》总第749期
  声明:刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权

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