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2016年3月9日,十二届全国人大四次会议在北京人民大会堂举行第二次全体会议。全国人大常委会副委员长李建国作中华人民共和国慈善法草案的说明。

摄影|本刊记者 刘震

 

慈善法:以法促善第一步
  
  《中国新闻周刊》记者|周群峰

  
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  全国两会期间,一部慈善法草案吸引了足够的目光,不但让会场内的代表、委员热议,也引起了会场外的公益人士、专家学者激烈讨论。
  
  3月9日,《中华人民共和国慈善法(草案)》提请十二届全国人大四次会议审议,这已是草案的三审稿。3月16日,草案会在全国人大闭幕大会上表决。通过后,将成为规范中国慈善事业的第一部基础性和综合性法律。
  
  从2005年民政部提出对慈善法立项,至今已经历十年有余。一路走来,伴随着各种观点的碰撞。时至今日,有些争论方并不会因该法问世而“休战”:为什么要对慈善组织的年度管理费设定百分比?为什么税务优惠方面的表述有些模糊?禁止个人发起网络募捐是否会“误伤”一部分公益平台?
  
  中国公益研究院院长、民政部社会福利和慈善事业促进司原司长王振耀向《中国新闻周刊》表示,争议声非常有必要,“毕竟这是一个全民族的事情,需要一个全民的学习过程,这样才能促进这部法律日益完善。”


  
  “怀胎”11年
  
  慈善法的立法建议阶段源于11年前。
  
  2005年,民政部提出了慈善法立法建议;2006年,慈善事业法进入了立法程序,之后被长期搁置,直到2013年11月,才被列入十二届全国人大常委会立法规划第一类项目,并确定由全国人大内务司法委员会牵头起草,分别于2015年10月和12月提交全国人大常委会进行了初次和再次审议,此后于2016年1月面向社会公开征求意见。
  
  公开资料显示,2008年以来,共有全国人大代表800多人次提出制定慈善法的议案27件、建议29件。
  
  十二届全国人大四次会议秘书处法案组副组长阚珂告诉《中国新闻周刊》,制定法律的过程,也是了解社会事务、把握社会关系本身规律的过程,“所以立法‘十年磨一剑’非常正常。”
  
  2007年3月,全国人大代表、《广州律师》杂志主编陈舒,在第十届全国人大五次会议上受广东代表团之托,执笔提交修订慈善法议案。陈舒告诉《中国新闻周刊》,主要的争议或讨论点是在慈善理念上。
  
  “以前提到慈善,想到的往往就是扶贫济困,现在大家意识变了,逐渐达成了 ‘大慈善’的共识,不再把慈善当成一种施舍行为,这个变化非常大。”
  
  陈舒称,慈善法草案确立的“大慈善”内涵,是指将传统意义上的扶贫济困、救灾救难,扩展为包括教、科、文、卫、体等事业发展,环保领域等公益活动在内的“大慈善”,这为慈善公益事业进一步发展提供了空间。
  
  2012年5月1日,《广州市募捐条例》施行,这是中国第一部关于慈善事业的城市法规。该条例的制定,对此次全国人大关于慈善法的立法有很多的借鉴意义。
  
  该条例最大的亮点,是扩大募捐主体。当时,其他地方都是只有红十字会、慈善会和公募基金会可以公开募捐,而广州的这一条例赋予了民间慈善组织募捐合法地位,这也被认为是一项具有全国首创性的改革措施。
  
  其次,广州的条例还针对假捐或“诺而不捐”、强化募捐备案许可以及强制公开募捐信息等制定了规范。其中在“诺而不捐”方面规定,捐赠人不能当场履行捐赠承诺的,应当签订书面协议,并可以公证。捐赠人到期不履行或者不完全履行协议的,慈善组织可以催告、依法向法院申请支付令或者起诉。
  
  陈舒告诉《中国新闻周刊》,广州的条例实施近4年来效果不错。目前,在广州,享受公募权的民间慈善项目已经超过80个。“全国人大内司委非常重视广州经验,主要是‘入口’方面借鉴了我们的经验。”


  
  15%的管理费是否太高?
  
  3月10日上午,全国政协工商联界别21组就有关慈善法草案的讨论会“吵翻了天”。全国政协委员、深圳研祥集团董事局主席陈志列右手指着慈善法草案的第28页,高声喊道:“这个15%的管理费太高了!”
  
  这个让全场小组炸了锅的话题,由草案中的第六十条引起。该规定是草案三审新增的规定:“慈善组织中具有公开募捐资格的基金会,开展慈善活动的年度支出,不得低于前三年收入平均数额的70%,年度管理成本不得超出当年总支出的15%。”
  
  此外,陈志烈还对一些具体事项提出质疑。他举例说,如果慈善法颁布实施后,有人登记了个基金会,向社会募集资金1亿,然后在一年内花掉,其中1500万元作为管理成本,剩下的8500万元改变用途,把原本用来救灾的钱全部买车、买股票、投资,出现这种情况,依据草案,最高处以10万元的罚款。“这个违法成本太低,比银行利息还低!”
  
  《中国新闻周刊》了解到,中国现行法律制度有关基金会“行政支出”的规定,来自2014年6月颁布的《基金会管理条例》:基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。
  
  “10%也高!”全国政协委员、工商联副主席孙晓华说。
  
  《慈善法》起草领导小组成员、中国人民大学教授郑功成告诉《中国新闻周刊》,据他们调查到的事实,有的基金会根本不需要这样高的成本,像一些高校设立的教育基金会几乎是零成本在运行,因为其工作人员都是列入学校事业编制的正式员工,其薪酬来自财政拨款,其运行成本当然极低;有的大基金会因资金规模巨大,也不可能需要这样高的运行成本。“但也有小的基金会确实需要这样的成本才能维持机构的运转。”
  
  郑功成说,这一规定实际上是限高而不是底线,也就是说,基金会的最高管理成本不能超过15%,它兼顾了小基金会的实际。同时,在慈善法立法后,包括基金会在内的慈善组织的透明度将大幅度提升,捐赠人与公众、媒体等都将成为“啄木鸟”,哪个基金会的管理成本高将曝光在公众面前。“谁会选择一个管理成本高的基金会来作为自己捐赠的对象呢?”
  
  郑功成举例说,有一年,曹德旺先生捐出2亿元济贫时,就只允许中国扶贫基金会提取2%的管理与运行成本,被称为最苛刻的捐赠条件,但中国扶贫基金会还是完成了项目实施任务。“我更愿意看到这种竞争性带来的对管理成本的约束。”郑功成说。
  
  王振耀告诉《中国新闻周刊》,在国外,这个数字一般都是20%,现在让我们社会接受这样一个理念还需要一个过程,过几年有了实际操作经验,遇到相应问题也会修改。
  
  中国慈善联合会副会长徐永光认为,这个15%的比例并不算高。他介绍说,根据《非营利组织的会计制度》,在非营利组织的支出上,有募捐成本、行政成本、项目成本三项。国际上,一些基金会的这三项成本加起来能达到50%,单就行政成本来说,一般在20%左右。
  
  “中国民政部门在审计年检时,是把三项成本加起来都算作行政成本,因此三项累积不超过15%,可能是全世界基金会中效率最高的。”
  
  徐永光说,国外法律对此不作太具体的规定,相信市场调节和公众选择的力量。“一个慈善组织行政成本高了,公众可能不给你捐款,管理费用低,公众信任度就会高。”
  
  至于委员们对于相关法律处罚较轻的担心,徐永光强调,10万元的罚款,只是在违反慈善法中有关慈善财产管理、使用后的措施,如果真有人挪用了善款,还可能违反刑法、合同法等,届时将依据这些法律量刑处理。
  
  3月13日,十二届全国人大四次会议主席团第二次会议通过了慈善法草案的修改稿,十二届全国人大法律委员会对草案共作了92处修改,其中实质性修改34处。
  
  原草案规定“诺而不捐”者或面临法律责任。有人大代表提出,捐赠人承诺捐赠后经济状况严重恶化影响其生产或者家庭生活的,应当允许其不再履行捐赠义务。法律委员会赞成这一意见,建议在草案中增加一条:捐赠人公开承诺捐赠或者签订书面捐赠协议后经济状况显著恶化,严重影响其生产经营或者家庭生活的,经向社会公开说明情况后,可以不再履行捐赠义务。
  
  对于备受关注的草案第六十条相关规定,有代表提出,慈善组织“管理成本”的表述不准确,建议修改为“管理费用”。有代表提出,这一规定中要求具有公开募捐资格的基金会,开展慈善活动的年度支出不得低于前三年收入平均数额的70%,有些情况下难以做到,建议规定得更灵活一些。
  
  最终,法律委员会经研究,将草案的上述规定修改为:慈善组织中具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的年度支出,不得低于上一年总收入的70%或者前三年收入平均数额的70%;年度管理费用不得超过当年总支出的10%,特殊情况下,年度管理费用难以符合前述规定的,应当报告其登记的民政部门并向社会公开说明情况。
  
  但是争论仍然存在。清华大学NGO研究所副所长贾西津告诉《中国新闻周刊》,只要保障了信息真实,又确保公益市场的开放性和竞争性,就不该规定有比例。即便是1%也可能出现贪腐,有时达到50%的成本也是必要的。
  
  “市场经济30多年了,为什么还是要搞行政干预?这是不相信捐赠人的辨别能力吗?”贾西津说。
  
  免费午餐发起人邓飞告诉《中国新闻周刊》,对一个行业薪酬支出问题,任何法律一刀切的法律规范都是不合适的,这应该是一个市场调节的问题,薪酬最后由捐款人用捐款来自由决定。


  
  会否“误伤”公益平台?
  
  当下,互联网已成为募捐的重要渠道。以壹基金为例,2014年的壹基金年报已经显示,网络平台的捐赠已占到其当年总体筹资额的53%。
  
  全国人大代表、腾讯公司董事会主席兼首席执行官马化腾审议慈善法草案发言时表示,希望避免腾讯公益平台被慈善法“误伤”。
  
  马化腾担心的条款,是草案中的第二十四条第三款:“慈善组织通过互联网开展募捐活动,应当在民政部门统一或指定的慈善信息平台发布募捐信息,也可以同时在其网站发布募捐信息。”后来有代表提出,慈善信息平台不适宜由各级民政部门分别指定。法律委员会经研究,建议将草案上述规定中的“民政部门统一或者指定的慈善信息平台”修改为“国务院民政部门统一或者指定的慈善信息平台”。
  
  据马化腾介绍,目前,腾讯公益平台上有200家公募机构,超过9000个公益项目上线,2015年捐款总额超过5.4亿元,捐款累计超过2300万人次,其中95%以上来自移动端。
  
  马化腾担心,该条款本意是管理不规范的小平台,但不说清楚,会误伤他的平台。
  
  阚珂分析说,草案的放宽并不意味着网络募捐的“完全开放”。在网络上募捐,仍要在民政部门指定或者统一的网络信息平台上发布。“没有募捐权的网络平台,是不能发布募捐消息的”。
  
  对此,有人担心这会不会让自媒体、微博、朋友圈等有种被遗弃感,该如何更好地促进互联网慈善募捐活动?
  
  郑功成告诉《中国新闻周刊》,这确实会给现在热心参与慈善事业并利用自媒体、微博、朋友圈等付诸行动、做出奉献者,带来一时的困惑。但他同时指出,这种规制不仅是为了规范慈善领域的乱象,更是对爱心人士的保护。
  
  “因为网络世界毕竟有虚拟成分,有个别不法分子利用互联网诈骗,会对正常的慈善事业造成严重损害。因此,对利用互联网开展慈善活动一开始适当从严监督,是必要的。”
  
  郑功成认为,法律并未封死对互联网的利用,如规定不符合公开募捐的组织与个人只要是基于慈善目的,可以与合法并具公开募捐资格的慈善组织开展合作募捐,同时并未规制个人求助、朋友互助等。
  
  阚珂也表示,草案并没有封堵个人求助的通道。“草案并没有禁止个人求助。本人、家庭成员、近亲属遇到了困难,向社会募集钱物解燃眉之急,草案对此并不禁止。”
  
  草案规定慈善活动是“自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式,自愿开展的公益活动”,捐赠人自愿把财产直接捐给受益人,这种“一对一”的捐赠也是一种善举,法律没有禁止个人求助行为。
  
  王振耀说,该法的目的是促进慈善事业的广泛发展,立法的目的是鼓励而不是限制公众的慈善行为。曾经发生的几起公众捐赠案例,某种程度上就是慈善组织缺乏管理造成的。


  
  税收优惠还需税法配套
  
  慈善法草案的第五章以专章的形式,明确了慈善信托属于公益信托,并对其设立、委托人、受托人、监察人等内容做了规定。
  
  有分析认为,2001年中国实施的信托法中就有关于公益信托的内容,但由于关键概念模糊不清带来的审批难题,在很长一段时间内中国并没有出现真正的公益信托。慈善法明确慈善信托属于公益信托后,让公众有了从事慈善事业的新途径。
  
  北师大中国公益研究院助理院长章高荣认为,作为企业家、家族参与慈善的重要方式,慈善信托一旦被激活,未来可能呈现井喷发展的态势。
  
  慈善法草案还涉及到了税收优惠政策。主要体现在三个方面:一、慈善组织募集的财产以及其所经营、投资的收益,国家有税收优惠政策;二、捐赠者,包括捐赠组织、捐赠企业、捐赠个人,也可以享受税收优惠;三、受益人在接受慈善服务时,也有相应的税收优惠。
  
  但是,上述表述被多位人大代表认为比较模糊。全国人大代表、步步高集团董事长王填认为,《慈善法》草案中对慈善行为主体实行税收优惠的相关条款,应更加明晰化,不应该就是一句模糊的话带过去。
  
  “做慈善究竟可以享受何种税收优惠,享受多大程度的税收优惠,都应该在本法中明晰化,不该犹抱琵琶半遮面,要人家去猜。”
  
  郑功成告诉《中国新闻周刊》,慈善法草案没有明确具体的税收优惠幅度,是因为具体税收优惠幅度应该由税法规定。慈善法虽然没有涉及到税收优惠的税种与税率,但通过规范慈善组织的设立,来让所有依法成立的慈善组织平等及享受相应的税收减免,而这在以前是要个案报批的。
  
  “当然,需要同步推进的还有我国税法的修订,因为当前的一些规定已经不适应慈善法的有关规定。”郑功成说。
  
  王振耀也向《中国新闻周刊》表示,一部慈善法,可能会促成几十项上百项政策条例出台。


  
  “更好的慈善,是制度性文明造就的”
  
  草案第二章第十条规定:设立慈善组织,应当向县级以上人民政府民政部门申请登记,民政部门应当自受理之日起三十日内作出决定。符合本法规定条件的,准予登记并向社会公告;不符合本法规定的,不予登记并书面说明理由。
  
  北京大学非营利组织法研究中心主任金锦萍说,这使得慈善组织得以从以往的双重管理制度中“解放”出来,此前,成立慈善组织不仅需要民政部门作为登记管理机构,还要找到业务主管单位。
  
  慈善法草案第三章第二十三条规定:慈善组织开展公开募捐,应当取得公开募捐资格。依法登记或者认定满二年的慈善组织,可以向原登记的民政部门申请公开募捐资格。
  
  中国社会科学院社会政策研究中心副主任杨团认为,草案对公募权基本放开可说是顺应时代的明智之举。“公募权只掌握在少数组织手里,相当于一种近乎垄断的权力。其他组织想公募就要到他们下面去挂靠基金、交管理费,很不公平。”
  
  与此同时,如何更好地监管慈善组织也成了一个热议话题。郑功成认为,慈善组织必须依法公开其基本信息,让公众和社会了解其开展的活动,并接受媒体、公众的监督,法律将信息公开单列一章,显见对这一问题特别重视。
  
  郑功成同时强调,通过信息公开提升透明度,还必须确保不泄露国家秘密、商业秘密与个人隐私,如捐赠人不同意公开其信息,就应当得到尊重,受助人的个人隐私也需要加以保护。
  
  郑功成认为,在具体操作上,监管部门要把好五关。第一是登记关,要符合慈善宗旨的章程和相应的条件。第二是公募关,公开募捐是募的公众的钱,要做公益的事情。第三是税收减免关,税收减免是要考核和审核的。第四是慈善活动的运行监督关。如果在运行过程当中被举报,监管部门可进行现场调查,避免违规行为。最后是违法处罚关。慈善组织违反了法律规定,处罚对象包括慈善组织的负责人或法人。
  
  “更好的慈善,是制度性文明推动和造就的。”郑功成说,在慈善法出台后,中国未来还必须在税制、慈善机构内部治理、慈善机构行业自律、政府与慈善机构关系的梳理等多个方面下功夫,以制度来促进慈善事业的发展。
  
  同时,这部法律现在一些内容还只是原则性规制,还需要尽快制定相应的行政法规或政策措施,使法律中的原则规定落到实处。“否则,法律的价值将会打折扣。” 郑功成说。
  
  3月4日,第十二届全国人大四次会议新闻发言人傅莹在答记者问时表示,从现实来看,慈善法的巨大影响仍在被低估——当然,慈善法只是迈出了“以法促善”的第一步。

  
  本文首发刊载于《中国新闻周刊》总第748期 
  声明:刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权

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