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图/GETTY   图片编辑/董洁旭

 

  浦东对“消极改革”说不

 

  《中国新闻周刊》记者/闵杰 郁玫(发自上海)

 

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  当浦东开发的25年经验还被别人奉为圭臬的时候,这个改革开放的“新窗口”已经在酝酿新一轮的全面改革了。

  这是一个从农田中崛起的“改革样本”。从1990年至2014年,上海浦东经济总量增长了118倍,地区生产总值达7110亿元人民币,吸引了世界500强企业中的308家落户于此。因此,有人说,浦东已经从“创一代”变成了“富二代”。

  日子好过了,改革还要不要?其实,从2005年开始,浦东在成为首个国家级综合配套改革试点地区的同时,就开始了“二次创业”。

  10年以后,“二次创业”不仅没有停歇,担子却越来越重了。上海要建具有全球影响力的“科技创新中心”,浦东作为核心功能区依然责无旁贷。

  但改革显然不能再走老路。当老的理念落伍了,老的工作机制不灵验了,老的方法不管用了,改革的动力从哪里来?

  “有人认为现在依法依规、照章办事,各部门各司其职、运转有序,一切都井井有条,干嘛要改呢?”在最近的浦东新区第三届委员会第八次全体会议上,上海市委常委、浦东新区区委书记沈晓明直陈“消极改革”的病症,分析表和里、因和果,并为此开出药方——思想解放。

  当中国走到重大改革的关口,观念的检视和自我革命,成为绕不过去的坎儿。在沈晓明看来,“当前浦东二次创业处在关键阶段,发展进入新常态,改革进入攻坚期,转型进入关键期,工作的难度很大、要求很高、责任很重。浦东又到了亟需解放思想的关口。”

 

  自贸区要“敢改”也要“会改”

  今年4月27日,上海自贸试验区正式扩区,新纳入的三个片区是陆家嘴、张江和金桥,面积从原先的28.78平方公里,扩展至120.7平方公里,成为全国唯一有完整行政区划的自贸试验区。

  很多人将此理解为上海自贸试验的“2.0时代”,意味着自贸试验范围更大、层次更高、领域更广。

  不过,自贸区成立近两年,各方评价不一,有赞有弹。有人认为,自贸区改革进展不够快。也有企业提出,感受不到自贸区试验带来的明显效果。

  “我们希望听到关于自贸区的各种声音。”中国(上海)自由贸易试验区管理委员会副主任朱民对《中国新闻周刊》表示,上海自贸区以制度创新为核心,改的是制度而不是政策,改革的难度大,红利释放的时间也会更长,“曾有外地政府前来考察学习后询问,除了制度改革之外,是否还有更核心的优惠政策,但我们确实没有。”

  “上海自贸区站位比较高,提出来的改革措施,改革力度大,涉及方面多,需要协调的方面和克服的困难也多。”朱民坦言,目前的进展和市场的预期有一定差距,“但我们会朝这个方向一直努力。”

  今年4月,上海自贸区的“深化改革方案”在国务院获批,有了一些新的提法,例如“探索建立采信第三方信用产品和服务的制度安排”“配合国家有关部门试点建立与开放市场环境相匹配的产业预警体系”等。

  不过,以负面清单管理模式为核心的投资管理制度,以贸易便利化为重点的贸易管理制度,以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度,以政府职能转变为核心的事中事后监管制度,仍旧是上海自贸区改革的重点领域。

  “主要是改自己,核心是政府职能转变。”朱民曾负责上海市外商投资管理工作,与外商的一次交流让他印象深刻,“我问他,上海的投资环境与其他地方有什么区别。他的回答是,拿同一个政策去问不同的部门和不同的人,得到的答案是一样的。”

  在朱民看来,这意味着上海法制化的营商环境较好,是上海的优势,但某种程度上,也成为上海的劣势,“大家都按规则办事,不敢越雷池一步。”

  这种改革动力不足的倾向也成为上海市和浦东新区主政领导的心头之忧。中共中央政治局委员、上海市委书记韩正多次要求上海市干部,要“打破坛坛罐罐、拆除篱笆围栏,增强改革创新的思想和行动自觉”。

  浦东新区区委书记沈晓明在近期的讲话中,把“消极改革”的问题,剖析为“六不”:不愿改、不必改、不会改、不放心、不敢干、不畅通,观点和案例都十分犀利和尖锐,直指改革症结。

  对既有规则的突破成为自贸区改革的一大挑战。“许多企业感到办事人员的态度很好,但问题就是解决不了。”沈晓明认为,症结在于,对待规则过于死板。例如,按目前规定,企业注册和股权变更要求全部股东必须同时到场笔录和录像,但是对于创新型企业来说,引进投资和投资退出很频繁,创业投资人都是满世界找项目,要求所有投资人同一时间到场,几乎不现实。“真正有影响的改革都是突破现有规定的,抱着原来的条条框框不放,改革就失去了意义。”

  “自贸区运行22个月来,我们最大的一个体会是,要形成一个有效的事中事后监管制度,才能说服上级主管部门和兄弟部门,一起参与到改革中来。”朱民坦言,制度体系的改革是有层次的,既有上下认识一致的地方,也有上下认识不一致的情况,“我们的确遇到很多情况,我们提出的改革方案,国家主管部门觉得有难度,原因在于,他们的立足点是现行的管理体制和办法,你必须说服他,他所担心的问题在新的监管体制下不会出现。”

  “现在的难度在于,在市场经济的法制体系基本建成的情况下进行改革,哪一项不涉及到法制体系的规定?”朱民对《中国新闻周刊》坦言,现在改革已经脱离了单项政策的逐条修改,已经进入到一个全面、深化和系统性的改革阶段,“中央把改革试点放在上海,就是希望上海撕开一个口子,趟出一条路子。”

  很多人将自贸区的使命归结为一句话:以开放倒逼改革。“只有开放了,才能引进多元的市场要素,才知道我们的漏洞在哪里。”朱民表示,现在扩大开放也进入了深水区,“扩大开放已经第三轮了,余地在哪里?”

  以对外资的管理为例,朱民认为,目前的层次还不够深入,“国外的负面清单,虽然很短,但百分之八九十都集中在服务业。我们对制造业限制偏多,对服务业的限制偏宽泛,导致透明度不高。”

  “自贸区的改革,客观上要求你必须是行家,否则你提不出与国际接轨的监管办法。”朱民认为,这就需要解决改革中“不会改”的问题。

  “要从锁大门,到锁小门,最后到以后能锁抽屉。”朱民坦言,现在的问题是,都锁在大门上,背后的原因是研究不深、研究不透。“新版的负面清单在金融方面有个很大进步,过去只有4把锁,锁的是4个大门,现在有14把锁,锁的是14个小门。这并不是限制多了,是我们的监管更成熟、更透明了。”

 

  不能老调重弹

  在上海本地甚至外省市的很多区域看来,上海浦东是让人艳羡的,不仅占了自贸区的天时地利,还将成为上海“科创中心”的核心功能区。自贸区与科创中心的叠加和联动效应,将为创新领域的规则探索提供宝贵的试验田。

  不过,精明务实的上海人总不习惯过于乐观,未雨绸缪的忧患似乎是与生俱来的。浦东“离国际影响力、离代表国家参与国际竞争还有很大差距……如果不拿出切中要害、让人眼前一亮的扎实举措,科创中心建设只能是老调重弹、很难突破。”浦东新区区委书记沈晓明在最近的讲话中说。

  这也正是外界对上海创新能力的担心。一些人并不看好上海的创新,理由是,上海无论在创新型企业的活跃度,还是创新人才的集聚方面,与北京、深圳,甚至相邻的浙江杭州相比,并不占据优势。

  被反复提及的一件事,是上海错过了“BAT”。近年引领创新风潮的华为、小米等新兴巨头,也都不在上海。在互联网经济风生水起的年代,这让上海的经济成色稍显黯淡。

  “这其中没有偶然性因素,就是必然的结果。”浦东新区科委主任唐石青对此毫无避讳,“在上一轮的发展中,上海走的路,不太适应原创企业在此发展。”

  “上海在过去30年中,可能更加关注国企,国企成长得非常壮大,剩下的一块又让渡给了外资。”唐石青告诉《中国新闻周刊》,由此导致的问题就是经济布局上的“顾此失彼”,不论是在政府的财力投入和企业的生存空间上,都出现了“顾大不顾小”的问题,“民营企业、尤其是创新型的小微企业在上海的成长空间很小,这是需要认真反思的问题。”

  在创新能力受到质疑的时刻,中央却把建设全球影响力的“科技创新中心”的担子交给上海。“这是改变一个城市甚至区域增长模式的必然。”唐石青解释,上海在前沿科学和原创研究的绝对实力上不如北京,中央此举除了弥补上海的不足,更希望让创新能力和经济活力产生化学反应,“这也是给全国做的一个试验,在经济如此活跃的地方,尚且需要改变经济增长模式,更何况其他地方?”

  今年5月,《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》正式出台,政府部门自我“革命”占了很大比重——对企业创新投资项目,取消备案审批;放宽“互联网+”等新兴行业市场准入管制;改变部门各自分钱分物的管理办法,建立跨部门的财政科技项目统筹决策和联动管理制度。

  “过去引进企业基本是靠‘卖地、盖楼、返税’的‘三板斧’,现在越来越不灵了。”浦东新区区委书记沈晓明以此说明,改革中的“老经验、老办法”不管用了,“要解决消极被动,‘不必改’的问题。”

  “政府在科创中心建设中应该扮演什么角色?”唐石青认为,第一是创新活动的推动者而不是引导者和组织者,第二是创新环境的营造者,第三是创新秩序的维护者,“市场能做的都让市场去做,有些地方连政府引导都不需要。”

  “虽然也有市场失灵的情况,但总体上市场机制要比政府机制更高明,资源配置更加有效。”沈晓明认为,观念的解放还要解决包揽包办、“不放心”的问题。“比如孵化器。政府搞的孵化器,大多只是提供办公场地,再加上一些技术研发的设备,而民营孵化器提供的服务就丰富得多,包括天使投资、介绍投资人、财务、人事和税务外包服务,创业者之间的资源共享等。”

  围绕上海科创中心建设,浦东目前正在编制一系列行动计划,张江高科技园区转型为“张江科技城”是其中的重头戏。

  唐石青告诉《中国新闻周刊》,在“张江”20多年的发展中,前面一半的时间建成了张江工业园区,后面一半的时间建成了高科技园区,未来要建成张江科技城,其中的路径在于,“中科院在张江将建设一大批科学设施,浦东会围绕这些设施建设张江综合性国家科学中心,布局公共研发平台和技术转移平台,构成一个从基础科学到技术转移到产品中试,最终实现高技术产业化的完整链条。”

 

  让公章真真实实减下来

  今年4月底,上海自贸区正式扩区,管理架构也随之调整。上海自贸区管委会和浦东新区政府合署办公。政府职能转变成为自贸区“深化方案”的重要内容,以自贸区理念改造浦东地方一级政府,努力建设高效、透明的政府,也成为浦东新区的改革目标。

  上海市政府副秘书长、浦东新区区长孙继伟曾表示,一份浦东新区政府职能全面转变的方案正在制定中,将贯穿“负面清单+权力清单+责任清单”主线,突出市场化、国际化、法治化理念,基本可以简化成“1+3+2”方案,在年内和近期陆续推出。

  在浦东的方案中,建设领域成为改革的试点之一。“建设领域比较复杂,久攻不下,环节多,难度大,透明度低。”朱民对《中国新闻周刊》回忆,2009年左右,一个外资企业给上海市领导写信,反映修改一个建筑项目,需要盖130多个章,程序走完要1年半。当时市领导批示进行梳理,但发现梳理完之后还是减不下来,“所有程序都有法律规定,万一出了事情,谁愿意承担责任?”

  在朱民看来,这轮改革最大的目标是,要通过自贸区的制度创新,让这些章真真实实的减下来,“办法不是说简单把现行规定给废了,而是形成新的事中事后监管的办法,要探索出一套市场化的相互制约的体制和机制,去解决原来用章解决或难以解决的问题,探索既能提高审批效率、又能保证办事质量的一条路。”

  在国务院批复的上海自贸区“深化方案”25项内容中,有12项是关于政府职能转变的。未来,在浦东凡是没有行政许可的审批事项将全部取消,凡是市区两级依据规范性文件设定的行政权力将争取率先取消,凡是“红顶中介”将全部取消和放开。

  如果说改革开放之初的思想解放是涉及意识形态的转变,这一轮的观念转变,是要触及比触动灵魂还要困难的既得利益。以简政放权为例,沈晓明尖锐地指出,在政府下面还有个大“拖斗”,就是事业单位。很多政府职能并没有转让给市场和社会,而是转让给了这些“拖斗”,“这些‘拖斗’有一部分已经成了‘红顶中介’,带着市场的帽子,拿着政府的鞭子,收着企业的票子,供着领导干部兼职的位子。”

  除了利益的羁绊,权力思维也在作祟。“有的害怕手中无权,事情难办,今后对企业、对基层喊不动、叫不应;有的担心机构调整了、编制减少了,对下边的同志难以交待;有的是迷恋门庭若市、朝南坐的感觉,习惯于前呼后拥。”

  领导干部的改革顾虑也普遍存在。“比如国资创投,财政‘补改投’,一定会出现投资失败的情况;国资担保,一定会出现呆账坏账损失。现任领导是鼓励的,换一任领导,会不会再追究责任?如果扣上国资流失的帽子,麻烦就大了。”为了打消领导干部的顾虑,沈晓明为此拍板说,“如果因为真干事,真改革而犯了错、出了问题,区委将毫不犹豫的把责任担起来。”

  浦东的最大挑战,“在于政府治理能力的优势,还没有转化为市场主体公平竞争的环境优势”。浦东新区宣传部在一份调研报告中提出,浦东唯有转变以政府为主导、靠行政手段、通过巨额固定资产投入来强力拉动经济增长的模式,遵循市场经济规律,更多运用市场机制和市场手段,更多运用创新的思维和改革的路径,来营造大众创业、万众创新的环境,这才是浦东作为改革样本的要义所在。

  在一些研究者看来,从1990的浦东开发,到2005年率先在全国开展综合配套改革试验,再到2013年率先落地全国第一个自由贸易试验区,为中国未来提供“改革样本”成为浦东存在的价值。

  “浦东发展增加一些经济总量固然好,但它的意义不限于此,而在于窗口作用、示范意义,在于敢闯敢试、先行先试,在于排头兵的作用。”国家主席习近平早在2010年对浦东所说的这番话,成为如今理解浦东“改革样本”角色的最好注脚。

 

  本文首发刊载于《中国新闻周刊》总第719期

  声明:刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权

 

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